Expropriação: significado, tipos e como funciona no direito brasileiro

Expropriação é a retirada compulsória de um bem do patrimônio de alguém por ato do Poder Público. Na forma mais comum, a desapropriação, o Estado toma o bem por necessidade pública, utilidade pública ou interesse social e paga ao dono uma indenização justa, prévia e em dinheiro (art. 5º, XXIV, da Constituição).

Há exceções. Em alguns casos a Constituição autoriza o pagamento em títulos públicos, e em outros, a perda do bem sem indenização nenhuma, como sanção. A palavra também aparece no processo civil, para designar os atos que transformam bens do devedor em pagamento ao credor.

Significado de expropriação e termos relacionados

Expropriar significa tirar a propriedade de alguém contra a sua vontade. Os termos que aparecem em decretos, processos e notícias sobre o tema são:

• Expropriante: quem retira o bem, em regra a União, um estado, o Distrito Federal ou um município.
• Expropriado: o proprietário que perde o bem.
• Ato ou procedimento expropriatório: cada ato do processo que leva à retirada do bem, do decreto até a transferência da propriedade.
• Imissão na posse: o momento em que o expropriante passa a ocupar o bem.

Expropriação e desapropriação: qual a diferença

Na prática, os dois termos são usados como sinônimos, e o Decreto-Lei 3.365/1941 chama de "expropriante" quem desapropria. Parte da doutrina, porém, trata expropriação como o gênero e desapropriação como a espécie que garante indenização. A própria Constituição reserva o verbo "expropriar" para a hipótese sem indenização do art. 243.

O Código Civil confirma a regra: o proprietário "pode ser privado da coisa, nos casos de desapropriação, por necessidade ou utilidade pública ou interesse social, bem como no de requisição, em caso de perigo público iminente" (art. 1.228, § 3º).

Tipos de expropriação no direito brasileiro

Por necessidade ou utilidade pública

É a desapropriação regulada pelo Decreto-Lei 3.365/1941. Mediante declaração de utilidade pública, todos os bens podem ser desapropriados pela União, estados, municípios e Distrito Federal (art. 2º). O art. 5º lista os casos, como abertura de vias, obras de saneamento, serviços públicos e planos de urbanização.

Por interesse social

Visa dar à propriedade um uso que atenda à sua função social. A modalidade geral é regulada pela Lei 4.132/1962, citada no próprio Decreto-Lei 3.365/1941 (art. 15-A). Também aqui a indenização é, em regra, prévia, justa e em dinheiro.

Para reforma agrária

Compete à União desapropriar o imóvel rural que não cumpre sua função social, com indenização em títulos da dívida agrária resgatáveis em até 20 anos.

As benfeitorias úteis e necessárias são pagas em dinheiro (art. 184 da CF). A pequena e a média propriedade rural, se o dono não tiver outra, e a propriedade produtiva não podem ser desapropriadas para esse fim (art. 185).

Urbana, por descumprimento do plano diretor

O município pode exigir que o dono de imóvel urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado dê a ele aproveitamento adequado. Se não o fizer, as sanções são sucessivas: parcelamento ou edificação compulsórios, IPTU progressivo e, por fim, desapropriação paga em títulos da dívida pública resgatáveis em até dez anos (art. 182, § 4º, da CF).

Expropriação-sanção ou confiscatória

Pelo art. 243 da Constituição, na redação da Emenda Constitucional 81/2014, propriedades rurais e urbanas onde houver "culturas ilegais de plantas psicotrópicas ou a exploração de trabalho escravo" serão expropriadas e destinadas à reforma agrária e a programas de habitação popular, "sem qualquer indenização ao proprietário".

Como funciona o procedimento de desapropriação

1. Declaração de utilidade pública ou interesse social. É feita por decreto do Presidente da República, governador ou prefeito (art. 6º do Decreto-Lei 3.365/1941).
2. Vistoria. Declarada a utilidade pública, as autoridades podem entrar na área para inspeções e levantamentos. Danos por excesso ou abuso geram indenização (art. 7º).
3. Notificação e oferta. O Poder Público deve notificar o proprietário com cópia do decreto, descrição do bem e valor da oferta. O dono tem 15 dias para aceitar ou recusar, e o silêncio vale como recusa (art. 10-A).
4. Acordo, mediação ou arbitragem. Aceita a oferta e feito o pagamento, o acordo serve de título para o registro de imóveis (art. 10-A, § 2º). A lei também prevê a via da mediação ou da arbitragem (art. 10-B).
5. Ação judicial. Sem acordo, o expropriante entra com a ação de desapropriação. O prazo é de cinco anos a partir do decreto, sob pena de caducidade (art. 10).
6. Imissão provisória na posse. Se o expropriante alegar urgência e depositar o valor fixado na lei, o juiz pode autorizar a ocupação antes do fim do processo (art. 15).
7. Sentença e pagamento. O juiz fixa a indenização, e o pagamento do preço "será prévio e em dinheiro" (art. 32). A propriedade é então transferida ao expropriante.

Direitos de quem sofre a expropriação

• Indenização justa, prévia e em dinheiro, salvo as exceções constitucionais (títulos da dívida agrária ou pública e expropriação-sanção).
• Discutir o preço em juízo. Na ação de desapropriação, a contestação só pode tratar de vício do processo ou do valor; outras questões exigem ação própria (art. 20).
• Levantar até 80% do depósito, mesmo discordando do valor oferecido (art. 33, § 2º).
• Receber pelas benfeitorias: as necessárias feitas após a desapropriação e as úteis feitas com autorização do expropriante (art. 26, § 1º).
• Correção monetária do valor, se passar mais de um ano entre a avaliação e a decisão final (art. 26, § 2º).
• Perdas e danos pela área vizinha, quando o bem que sobrou for prejudicado extraordinariamente pela desapropriação de áreas contíguas (art. 37).

Um limite importante: depois que o bem é incorporado ao patrimônio público, ele não pode ser reivindicado de volta, nem com base em nulidade do processo. Uma ação procedente se resolve em perdas e danos (art. 35).

Expropriação de bens na execução civil

No processo civil, "expropriação" tem outro sentido. A execução por quantia certa "realiza-se pela expropriação de bens do executado" (art. 824 do CPC). São os chamados atos expropriatórios, que o art. 825 lista:

• adjudicação: o próprio credor fica com o bem penhorado;
• alienação: o bem é vendido, por iniciativa particular ou em leilão, e o dinheiro paga a dívida;
• apropriação de frutos e rendimentos de empresa, estabelecimento ou outros bens.

Nesse caso, quem perde o bem é o devedor, e o objetivo é pagar o credor, não atender a um interesse público. A execução pode partir de uma sentença ou de outro documento que a lei reconhece; veja o que é um título executivo.

Exemplo hipotético de desapropriação

Uma prefeitura decide alargar uma avenida e publica decreto declarando de utilidade pública os imóveis no traçado. Cada proprietário recebe a notificação com a oferta e tem 15 dias para responder.

Quem aceita assina o acordo e recebe o valor. Quem acha a oferta baixa pode recusar e discutir o preço na ação judicial, com perícia.

Se a prefeitura alegar urgência e fizer o depósito, pode ocupar o imóvel antes do fim do processo, e o proprietário pode levantar até 80% do valor depositado enquanto discute a diferença.

Mediação e arbitragem na desapropriação

Desde a Lei 13.867/2019, o Decreto-Lei 3.365/1941 prevê que, feita a opção pela mediação ou pela arbitragem, o particular indica uma das instituições especializadas previamente cadastradas pelo órgão responsável pela desapropriação (art. 10-B). A mediação segue a Lei 13.140/2015, e a arbitragem, a Lei 9.307/1996.

O que se discute nessas vias é o valor, não a decisão de desapropriar: o Judiciário, por exemplo, não pode decidir se há ou não utilidade pública (art. 9º). O tema é aprofundado em expropriação de terras e arbitragem.

Para entender como funciona a negociação assistida, veja mediação: o que é e quando fazer.

Como avaliar o seu caso

Quem recebe uma notificação de desapropriação deve checar três pontos antes de responder: se o decreto existe e está dentro do prazo de cinco anos, se o valor oferecido reflete o mercado e inclui as benfeitorias, e se vale discutir o preço em juízo ou por mediação ou arbitragem, quando o órgão oferecer essa via.

Como o prazo para responder à oferta é curto, reúna logo a matrícula, fotos, laudos e comprovantes de benfeitorias. Outros termos jurídicos ligados ao tema estão no dicionário jurídico da arbitragem, e a comparação de custo e prazo entre as vias está em arbitragem vs. Judiciário.

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