Doutrina do Direito Administrativo: Fundamentos, Autores e Aplicações na Gestão Pública Brasileira

A doutrina do Direito Administrativo é o conjunto de obras e teses dos juristas que explicam, organizam e criticam as normas sobre a atuação da Administração Pública.

No Brasil, os nomes mais citados são Hely Lopes Meirelles, Celso Antônio Bandeira de Mello, Maria Sylvia Zanella Di Pietro, José dos Santos Carvalho Filho e Marçal Justen Filho, ao lado de autores como Carlos Ari Sundfeld e Gustavo Binenbojm, que revisaram conceitos clássicos.

A doutrina não é lei, mas orienta como juízes, tribunais de contas e gestores interpretam a lei. Por isso ela aparece em sentenças, pareceres e provas de concurso.

Abaixo estão o conceito de Direito Administrativo, os principais doutrinadores e suas obras, as correntes que dividem a doutrina hoje e os princípios que todos eles estudam.

O que é Direito Administrativo

Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina a organização e a atividade da Administração Pública: órgãos, agentes, atos, contratos, licitações, bens e serviços públicos.

A definição mais citada é a de Hely Lopes Meirelles, para quem o Direito Administrativo é o "conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado".

Na escolha de como a administração resolve disputas contratuais, a comparação de custos entre arbitragem e Judiciário também entra no cálculo.

O Direito Administrativo brasileiro não tem um código único. Suas normas estão espalhadas pela Constituição (arts. 37 a 41) e por leis como a de licitações e contratos (Lei 14.133/2021), a de processo administrativo federal (Lei 9.784/1999) e a de improbidade administrativa (Lei 8.429/1992).

Entre os temas que dialogam com essas leis, a leniência no direito brasileiro mostra como a lógica consensual também chega aos conflitos empresariais.

Essa dispersão explica o peso da doutrina: é ela que dá unidade ao conjunto.

Noções de Direito Administrativo: as fontes e o papel da doutrina

Os manuais costumam apontar quatro fontes do Direito Administrativo:

• Lei, em sentido amplo, incluindo a Constituição: é a fonte primária, porque a Administração só pode agir quando a lei permite.
  
  
• Jurisprudência: as decisões dos tribunais, em especial do STF e do STJ, e os entendimentos dos tribunais de contas.
  
  
• Doutrina: a produção dos juristas, que sistematiza conceitos como ato administrativo, poder de polícia e discricionariedade.
  
  
• Costumes: práticas administrativas reiteradas, com papel limitado e sempre subordinado à lei.
  
  

Boa parte dos conceitos que hoje parecem "legais" nasceu na doutrina. A classificação dos atos administrativos, os atributos de presunção de legitimidade e autoexecutoriedade e a noção de regime jurídico-administrativo foram construídos pelos autores antes de chegar à jurisprudência.

Principais doutrinadores de Direito Administrativo e suas obras‍

Os clássicos

Hely Lopes Meirelles publicou Direito Administrativo Brasileiro em 1964, e o livro virou o texto de partida da disciplina. A obra seguiu sendo atualizada depois da morte do autor, e muitos conceitos ensinados hoje, como os atributos do ato administrativo, são apresentados na forma que ele consolidou.

Celso Antônio Bandeira de Mello formulou, no Curso de Direito Administrativo, a ideia de que o regime jurídico-administrativo se apoia em duas "pedras de toque": a supremacia do interesse público sobre o privado e a indisponibilidade do interesse público pela Administração.

Essa construção explica por que o Estado tem prerrogativas que o particular não tem (alterar contratos unilateralmente, por exemplo) e, ao mesmo tempo, sujeições que o particular não tem (não pode abrir mão livremente do que pertence à coletividade).

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, professora da USP, é autora do manual Direito Administrativo e de Discricionariedade Administrativa na Constituição de 1988. Nesta obra, ela analisa como os princípios constitucionais (legalidade, razoabilidade, moralidade) reduzem a margem de escolha do administrador e ampliam o controle judicial.

Os manuais de uso diário

José dos Santos Carvalho Filho, com o Manual de Direito Administrativo, e Marçal Justen Filho, com o Curso de Direito Administrativo e os comentários à legislação de licitações, estão entre os autores mais consultados na prática.

Marçal é leitura frequente de quem atua com contratações públicas, especialmente depois da Lei 14.133/2021. Outros nomes aparecem com frequência em temas específicos: Rafael Carvalho Rezende Oliveira em manuais e licitações, Jorge Ulisses Jacoby Fernandes em contratação direta e controle, e Egon Bockmann Moreira em concessões e regulação.

A revisão contemporânea

A partir dos anos 2000, parte da doutrina passou a questionar a leitura clássica. Gustavo Binenbojm, em Uma Teoria do Direito Administrativo, sustenta que não há uma supremacia abstrata do interesse público: em cada caso, o administrador deve ponderar os interesses em jogo à luz dos direitos fundamentais.

Carlos Ari Sundfeld, professor da FGV Direito SP, critica em Direito Administrativo para Céticos as decisões tomadas com base em princípios vagos, sem análise das consequências.

Suas ideias estão na origem da reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, a LINDB, feita pela Lei 13.655/2018.

O art. 20 da LINDB passou a proibir decisões administrativas, controladoras ou judiciais "com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão".

Princípios do Direito Administrativo segundo a doutrina

O ponto de partida é o art. 37 da Constituição: a Administração Pública direta e indireta de todos os Poderes obedece aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. A eficiência foi incluída pela Emenda Constitucional 19/1998.

• Legalidade: a Administração só age quando e como a lei autoriza, ao contrário do particular, que pode fazer tudo o que a lei não proíbe.
  
  
• Impessoalidade: o ato serve ao interesse público, não ao do agente, e não pode favorecer nem perseguir pessoas.
  
  
• Moralidade: além de legal, a conduta deve ser honesta e leal.
  
  
• Publicidade: os atos devem ser transparentes, salvo as exceções legais de sigilo.
  
  
• Eficiência: a Administração deve buscar resultado com uso racional dos recursos.
  
  

A Lei 9.784/1999 acrescenta, no art. 2º, os princípios da finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica e interesse público.

A doutrina ainda reconhece princípios implícitos, como a supremacia e a indisponibilidade do interesse público, a autotutela (poder de anular ou revogar os próprios atos) e a continuidade do serviço público.

A extensão e o peso de cada um deles é justamente o que separa as correntes descritas acima.

Como a doutrina aparece na prática

A doutrina sai dos livros e entra nos processos em situações como estas:

• Anulação de licitações por violação à impessoalidade ou à moralidade, com fundamentação que cita os conceitos dos autores.
  
  
• Revisão de contratos administrativos para restabelecer o equilíbrio econômico-financeiro.
  
  
• Controle de atos discricionários, em que o juiz verifica motivação, razoabilidade e proporcionalidade.
  
  
• Decisões de tribunais de contas, que hoje precisam considerar as consequências práticas (LINDB, art. 20).
  
  

Um tema em que doutrina e prática andaram juntas é a arbitragem com a Administração Pública. Por muito tempo, a indisponibilidade do interesse público foi usada como argumento contra ela.

A Lei 13.129/2015 resolveu a questão ao incluir na Lei de Arbitragem o §1º do art. 1º: a administração pública direta e indireta pode usar a arbitragem para conflitos sobre direitos patrimoniais disponíveis.

A mesma lei determinou que essa arbitragem será sempre de direito e respeitará a publicidade (art. 2º, §3º). A Lei 14.133/2021 foi além e prevê, no art. 151, a conciliação, a mediação, o comitê de resolução de disputas e a arbitragem nos contratos públicos, citando como exemplos o reequilíbrio econômico-financeiro, o inadimplemento contratual e o cálculo de indenizações.

Na prática, a experiência de arbitragem no setor público em Barretos e o uso de mecanismos consensuais pela CGU mostram como essas regras começam a ser aplicadas. Para o lado das contratações, veja também o artigo sobre licitações na era digital.

Qual doutrina ler primeiro

Depende do objetivo. Para entender a base da disciplina, os clássicos de Hely Lopes Meirelles e Celso Antônio Bandeira de Mello mostram de onde vêm os conceitos. Para estudo sistemático e concursos, os manuais de Di Pietro e Carvalho Filho são os mais usados.

Para quem atua com contratações públicas, Marçal Justen Filho é leitura de trabalho. E, para acompanhar a direção que o Direito Administrativo tomou depois da LINDB, Sundfeld e Binenbojm explicam por que decisões baseadas só em princípios abstratos perderam espaço.

Os termos técnicos citados aqui estão no dicionário jurídico da arbitragem.

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